กฎหมายปกครอง

กฎหมายปกครอง (อังกฤษ: Administrative law) ได้แก่ กฎหมายที่ให้อำนาจทางปกครองกับหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจทางปกครอง กฎหมายปกครองมีลักษณะพิเศษคือผู้ที่ใช้อำนาจหรือออกคำสั่งทางปกครองได้ต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่เท่านั้น จะมีข้อยกเว้นก็ในกรณีที่ผู้ใช้อำนาจทางปกครองนั้นไม่ใช่บุคคลที่กล่าวมาแล้ว แต่เบื้องต้นจะใช้อำนาจทางปกครองได้ต้องเป็นบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองได้เป็นกรณีไป เช่น บุคคลที่ได้รับสัญญาทางปกครองกับรัฐ และเมื่อมีกรณีพิพาทขึ้นจะต้องนำคดีเข้าสู่ศาลปกครอง ซึ่งคู่พิพาทจะต้องเป็นคู่กรณีดังต่อไปนี้ คือ หน่วยงานทางปกครอง หน่วยงานทางปกครองเจ้าหน้าที่ กับหน่วยงานทางปกครองกับเอกชน เจ้าหน้าที่กับเจ้าหน้าที่ เจ้าหน้าที่กับเอกชน และผู้ที่จะฟ้องต่อศาลปกครองได้ต้องเป็นผู้เสียหายโดยตรงตาม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองมาตรา 42วรรคหนึ่ง กฎหมายที่กำหนดถึงรายละเอียดในการปกครองลดหลั่นกันลงมาจากกฎหมายรัฐธรรมนูญ กล่าวคือกฎหมายรัฐธรรนูญเป็นกฎหมายว่าด้วยการปกครองประเทศ แต่กฎหมายปกครองนั้นเป็นกฎหมายดำเนินการปกครอง ซึ่งกฎหมายปกครองนี้จะกล่าวถึงการจัดระเบียบแห่งองค์การทางปกครอง เช่น การจัดแบ่งออกเป็น กระทรวง ทบวง กรม เป็นต้น ระหว่างองค์การเหล่านี้ซึ่งมีต่อกันและกันและเป็นเกี่ยวพันระหว่างองค์กรเหล่านี้กับราษฎร กฎหมายปกครองถูกจัดให้อยู่ในหมวดหมู่กฎหมายมหาชน ในประเทศไทย มีหนังสือกฎหมายปกครองให้ศึกษากันหลายเล่ม หลายผู้เขียน นักวิชาการที่มีชื่อเสียงในด้านนี้ ได้แก่ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์, ดร.ประยูร กาญจนดุลย์ ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์, ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์, ดร.วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ ฯลฯ มีหลายสำนักพิมพ์ที่จัดพิมพ์ผลงานของนักวิชาการด้านกฎหมายปกครองออกมาเผยแพร่ ได้แก่ สำนักพิมพ์วิญญูชน สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สำนักพิมพ์นิติธรรม สำนักพิมพ์นิติบรรณการ ฯลฯ

กฎหมายปกครอง เป็น กฎหมายมหาชน กฎหมายมหาชน เป็น กฎหมายกฎหมายที่กำหนดสถานะและความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ หน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน ในฐานนะที่รัฐหรือหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ปกครองมีอำนาจเหนือเอกชน หรือระหว่างรัฐ หน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเอง 

     กฎหมายปกครอง จึงเป็น กฎหมายมหาชน ที่วางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดระเบียบบริหารของรัฐ การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองในการจัดบริการสารธารณะ และวางหลักความเกี่ยวพันในทางปกครองระหว่างฝ่ายปกครองกับเอกชน และฝ่ายปกครองด้วยกันเอง รวมทั้งกำหนดสถานะและการกระทำทางปกครอง 

ในระบบการปกครองประเทศแบ่งองค์กรที่ใช้อำนาจเป็น 3 ฝ่าย 

- ฝ่ายนิติบัญญัติ 

- ฝ่ายบริหาร 

- ฝ่ายตุลาการ 

ฝ่ายปกครองเป็นส่วนหนึ่งที่อยู่ในฝ่ายบริหาร งานของฝ่ายบริหารแยกเป็น 2 ส่วน คือ 

1. งานทางการเมือง มีพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจผ่านทางคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นรัฐบาล ทำหน้าที่กำหนดนโยบายในการใช้ ข้อบังคับกฎหมายต่างๆ 

2. งานทางปกครอง เป็นส่วนที่เรียกว่า ราชการประจำ มีหน้าที่เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายบริหารในส่วนที่เป็นการเมืองกำหนดขึ้น คือ 

- ราชการส่วนกลาง คือ กระทรวง ทบวง กรม 

- ราชการส่วนภูมิภาค คือ จังหวัด อำเภอ 

- ราชการส่วนท้องถิ่น มี 2 รูปแบบ 

               1. รูปแบบทั่วไป คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล 

               2. รูปแบบพิเศษ คือ กรุงเทพมหานคร พัทยา 

- รัฐวิสาหกิจ 

- องค์กรอิสระ เป็นองค์กรของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ เป็นองค์กรที่อิสระจากการควบคุมของฝ่ายบริหาร(รัฐบาล)โดยตรง เนื่องจากภารกิจของหน่วยงาน เช่นธนาคารแห่งประเทศไทย 

- คณะกรรมการต่างๆ 

แนวคิดพื้นฐานของกฎหมายปกครอง คือ ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ 

1. รัฐโดยองค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นผู้ดูแลรักษาผลประโยชน์ส่วนรวมของคนหมู่มากในสังคมหรือประโยชน์สาธารณะ 

2. ในกรณีที่ประโยชน์ส่วนตัวของเอกชนสอดคล้องกับประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์สาธารณะ รัฐก็ใช้นิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชนได้ 

3. ในกรณีที่ประโยชน์ส่วนตัวของเอกชนไม่สอดคล้องกับประโยชน์สาธารณะจะต้องให้ประโยชน์สาธารณะอยู่เหนือประโยชน์ส่วนตัวของเอกชน 

4. ถ้าเอกชนไม่ยินยอมที่จะสละประโยชน์ส่วนตัวเพื่อประโยชน์สาธารณะ ก็จะต้องให้รัฐโดยองค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจบังคับเอกชนเพื่อประโยชน์สาธารณะได้ 

กิจกรรมของฝ่ายปกครอง แบ่งเป็น 

1. การกระทำทางแพ่ง คือ สัญญาทางแพ่ง เช่นองค์กรของรัฐซื้อคอมพิวเตอร์ 

2. การกระทำทางปกครอง คือ ผลิตผลของการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายขององค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง การกระทำทางปกครอง แบ่งเป็น 

- นิติกรรมทางปกครอง 

- ปฏิบัติการทางปกครอง 

นิติกรรมทางปกครอง

1. นิติกรรมฝ่ายเดียว คือ กฎ คำสั่งทางปกครอง 

2. นิติกรรมหลายฝ่าย คือ สัญญาทางปกครอง 

ลักษณะของนิติกรรมทางปกครอง 

1. เป็นการกระทำขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง ที่กระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติ เพื่อแสดง 

เจตนาให้ปรากฏต่อบุคคล 

2. เจตนาที่แสดงออกมานั้น ต้องมุ่งหมายที่จะให้เกิดผลทางกฎหมายอย่างใดอย่างหนึ่งขึ้น เช่น ถ้าหน่วยงานราชการมีหนังสือ เตือน ให้คุณมาต่อใบอนุญาต แบบนี้ไม่เป็นนิติกรรมทางปกครอง เพราะไม่ได้มุ่งให้เกิดผลทางกฎหมาย คุณจะต่อหรือไม่ต่อก็เรื่องของคุณ 

3. ผลทางกฎหมายที่มุ่งหมายให้เกิดขึ้น คือ การสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล 2 ฝ่าย โดยฝ่ายหนึ่งมีอำนาจ หรือสิทธิเรียกร้องให้อีกฝ่ายหนึ่งกระทำ หรืองดเว้นการกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด ซึ่งมีผลเป็นการก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของอีกฝ่ายหนึ่ง เช่น ถ้าอธิบดีกรมการปกครองอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน 2535 ออกคำสั่งแต่งตั้งบุคคลให้เป็นปลัดอำเภอ เท่านี้ก็เกิดนิติสัมพันธ์แล้ว ระหว่างอธิบดีกรมการปกครองกับบุคคลที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นปลัดอำเภอ ถือว่าเป็นการก่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่ต่อกัน หรือ ถ้าคู่กรณีเดิมปลัดอำเภอทำความผิดร้ายแรง อธิบดีกรมการปกครองไล่ออก ผลทางกฎหมาย คือ ระงับสิ้นสุดสิทธิและหน้าที่ต่อกัน ถึงแม้จะเป็นการระงับ แต่ผลทางกฎหมายก็เกิดขึ้น คือ สิทธิและหน้าที่ของอีกฝ่ายสิ้นสุดลง 

4. นิติสัมพันธ์ดังกล่าวเกิดขึ้นโดยการแสดงเจตนาฝ่ายเดียวขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง โดยที่อีกฝ่ายหนึ่งไม่จำเป็นต้องให้ความยินยอม ถ้าเมื่อไหร่ที่มีการแสดงเจตนาทั้ง 2 ฝ่าย เมื่อนั้นจะไม่ใช่นิติกรรมทางปกครอง แต่จะแปรสภาพเป็น สัญญาทางปกครอง เช่น ก.ไปยื่นคำขอพกอาวุธปืน ในทางปกครองถือว่าการยื่นคำขอไม่ใช่คำเสนอ และเมื่อฝ่ายปกครองอนุญาตก็ไม่ใช่คำสนอง การที่มีขั้นตอนยื่นคำขอเข้าไปก่อน เรียกว่า เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง เป็นเงื่อนไขว่าถ้าไม่ทำตามขั้นตอนเช่นนี้นิติกรรมทางปกครองก็ไม่สมบูรณ์เมื่อขาดลักษณะใดลักษณะหนึ่งของนิติกรรมทางปกครองก็จะกลายเป็นปฏิบัติการทางปกครอง 

ประเภทของนิติกรรมทางปกครอง 

- กฎ เป็นบทบัญญัติที่มีผลเป็นการบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ เช่นพระราชบัญญัติ กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ 

- คำสั่งทางปกครอง เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว ที่มีผลบังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ 

เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง 

1. อำนาจ เจ้าหน้าที่ที่ทำนิติกรรมต้องมีอำนาจ เป็นอำนาจที่กฎหมายให้มา 

2. แบบและขั้นตอนที่เป็นสาระสำคัญของการทำนิติกรรมทางปกครอง เพราะถ้าไม่ใช่สาระสำคัญก็จะไม่กระทบต่อความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง เช่น คำพิพากษาฎีกาที่ 3618/2535 

3. วัตถุประสงค์ นิติกรรมทางปกครองต้องมีวัตถุประสงค์ที่เป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ การใช้อำนาจรัฐต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ การกระทำของฝ่ายปกครองก็ต้องไม่ขัดต่อวัตถุประสงค์ที่กฎหมายเฉพาะกำหนดถือว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย 

4. ไม่บกพร่องเรื่องเจตนา จะต้องไม่เกิดจากการถูกฉ้อฉล ไม่สำคัญผิดหรือไม่ถูกข่มขู่ เช่น ผู้ขอสัมปทานร่วมกับเจ้าหน้าที่ระดับล่างบิดเบือนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสภาพพื้นที่ หัวหน้าหลงเชื่อก็สั่งการไป ก็เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบ 

5. เงื่อนไขอื่นๆ เงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด เช่น พระราชบัญญัติสถานบริการ มาตรา 21 วรรค 2 ว่าการสั่งพักใบอนุญาตสั่งได้ครั้งละ 30 วัน เพราะฉะนั้นจะสั่งพักใบอนุญาตในระยะเวลาที่เกินกว่าที่กฎหมายกำหนดไม่ได้ 

กิจการที่ฝ่ายปกครองที่เป็นการกระทำทางปกครอง มี 2 ด้าน

1. กิจการในทางควบคุม เป็นการวางกฎเกณฑ์และบังคับให้เป็นไปตามกฎเกณฑ์เพื่อความมั่นคง เพื่อการจัดการเรียบร้อย เป็นการที่ฝ่ายปกครองใช้อำนาจฝ่ายเดียวที่จะกำหนดให้ฝ่ายเอกชนต้องปฏิบัติตาม และบังคับให้ฝ่ายเอกชนที่ฝ่าฝืนต้องปฏิบัติตาม เช่น เจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มีอำนาจออกระเบียบ ห้ามสร้างอาคารสูงเท่านั้นเท่านี้ เมื่อมีการฝ่าฝืนเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่มีอำนาจก็บังคับ โดยเข้ารื้อถอนอาคาร การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ออกระเบียบ เป็นนิติกรรมทางปกครองประเภทกฎ เพราะมีผลบังคับเป็นการทั่วไป การที่เจ้าพนักงานไปรื้ออาคารที่สร้างฝ่าฝืนเป็นการปฏิบัติการทางปกครอง 

2. กิจการในทางบริการ เช่น 

- กิจกรรมเพื่อความมั่นคงปลอดภัยในชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สิน เช่น การป้องกันประเทศ 

- กิจการเพื่อความสงบเรียบร้อย เช่น การสาธารณสุข การศึกษา 

- กิจการเพื่อความสะดวกสบายของประชาชน เช่น ไฟฟ้า ประปา ถนน โทรศัพท์ สัญญาจ้างก่อสร้างถนน วางท่อประปา เป็นสาธารณูปโภคอย่างหนึ่ง และเป็นไปเพื่อสาธารณประโยชน์ 

แนวคิดพื้นฐานของกฎหมายปกครอง คือ ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ 1. รัฐโดยองค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นผู้ดูแลรักษาผลประโยชน์ส่วนรวมของคนหมู่มากในสังคมหรือประโยชน์สาธารณะ 2. ในกรณีที่ประโยชน์ส่วนตัวของเอกชนสอดคล้องกับประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์สาธารณะ รัฐก็ใช้นิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชนได้ 3. ในกรณีที่ประโยชน์ส่วนตัวของเอกชนไม่สอดคล้องกับประโยชน์สาธารณะจะต้องให้ประโยชน์สาธารณะอยู่เหนือประโยชน์ส่วนตัวของเอกชน 4. ถ้าเอกชนไม่ยินยอมที่จะสละประโยชน์ส่วนตัวเพื่อประโยชน์สาธารณะ ก็จะต้องให้รัฐโดยองค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจบังคับเอกชนเพื่อประโยชน์สาธารณะได้